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国企问责制：化解质量风险的制度保证

国企问责制：化解质量风险的制度保证2008-02-02 15:08:30 来源：2008年02月01日中国质量万里行杂志分享到：因在产品防火性能上造假，日本百年老字号建材商日明公司总裁川岛吉一于2007年11月底引咎辞职。实际上，这类因产品质量问题而引咎辞职的事件在国外屡见不鲜，这些都属于自我问责的范围。本文认为，如果我国国有企业能够真正推行问责制，不仅有助于对重大安全、质量事故，重大社会安定事件责任的追查和惩罚，而且对提高企业的经营效率、避免决策失误有着现实意义。

当今的社会是责任社会，当代的竞争是责任的竞争。如果无论大小责任都有人恰当地承担，社会或组织的运行将更有效率和更具竞争优势。随着我国政府依法对重大安全、质量事故，重大社会安定事件责任的追查和惩罚，“行政问责制”已经成为我国政府行政的一项重要法律制度。行政问责制的普遍实施表明我国的政治、社会又向更具效率的现代化迈进了一步。在国有企业中全力推行问责制同样有着十分迫切的现实意义。

国有企业特殊的责任状态

在完善的市场经济体制下，企业首先是通过市场实现评价和追究责任的。经营不善的企业首先会通过产品市场、资本市场，以及劳务和经理市场而给予准确而及时的惩罚；为了应对外部市场的无情惩罚，在企业内部会形成一整套严密的问责制度，比如在西方国家的企业治理中，已经形成了经理向董事会、董事会向股东会的逆向逐级汇报，股东会向董事会、董事会向经营层的顺向逐级问责的制度；在管理层面，基层员工向中层管理者负责，中层管理者向高管负责等的完整的问责体制。而且，与此相配套，法律也为问责制提供了强有力的诉讼和惩罚机制。现在看来，这套制度是行之有效的。

因在产品防火性能上造假，日本百年老字号建材商日明公司总裁川岛吉一于2007年11月底引咎辞职。此前，日本第四大汽车制造商三菱汽车公司隐瞒顾客投诉的丑闻导致总裁河添克彦引咎辞职。实际上，这类因产品质量问题而引咎辞职的事件在国外屡见不鲜，这些都属于自我问责的范围。

然而，我国的国有企业则情况大不一样。尽管经过多年的改革，企业面对的外部环境发生了根本的变化，企业内部的各种制度也有所改变，但是国有企业作为一种特殊的企业制度依然未能形成有效的问责体系。

首先，垄断者的身份使市场的问责惩罚机制失效。多年的国企改革使竞争性领域的国有企业脱掉了国企的外衣，留存下来的国企或多或少都带有一定的垄断性。垄断就意味着可以以一定程度控制市场。因此，市场往往对这些企业的业绩难以作出准确的评判，市场所具有的客观的问责机制并不能够很好地发挥作用。

其次，企业的经营者的问责制没有建立起来。尽管现在多数国有企业经过现代企业制度的改造，建立起来了董事会和经营层的分权制衡制度。但是其实施效果却很不理想，甚至这些制度成了花架子或摆设，更糟糕的是它有时还成了推卸责任的一个工具。在管理层面，国有企业中总是存在着两类行为：一是“乱作为”，即不经民主决策而私自拍板，不按制度、程序办事，甚至带头违规、违纪等；二是“不作为”，认为多管不如少管，少管不如不管。或者浮在表面，办事不认真，不深入，不得力。抑或庸碌无能，不思进取，绩效平平。之所以会出现这种扭曲的现象，根源在于国有企业的高管人员是由政府选拔的，他们仅向政府主管部门甚至某些官员负责。我们经常能听到这样的故事，某个国企领导在任期间不仅没有把企业搞好，而是相反，甚至把企业搞垮了，而他或他们非但没有承担任何责任，反而被调任其他更重要的岗位。

再次，对普通员工的问责制没有很好的履行。问责制本是企业管理应有的内容，“泰罗制”的实质就是问责制。但是，由于我国国有企业制度的特殊性，企业对不合格员工的辞退权一直难以落实，事实上对员工的问责实际上无法起到釜底抽薪的作用。仅用一些经济惩罚是起不到应有的警示作用。

最后，没有一部系统的关于国有企业问责的法律。在已有的关于企业、公司的法律中，我们很难找到关于问责方面的条款，针对国有企业的问责条款就更少。即使有些人有勇气去问责，没有法律的支持也使人们难以付诸实施。

整体而言，国有企业的内部权责依然并不分明，缺乏责任追究的机制和工具，问责制就难以正常运行，责任状态几乎是混乱无序的。当然，我们不否认也有一些国企的内部权责及其问责制做得比较好，但多数企业是不尽人意的。

企业问责制的基本要求

问责制导源于法学。在法理的基本理念中，有法治社会必然是责任社会，任何人必须有对自己的行为负责的“自然正义”准则。制度经济学也认为，在任何一项制度中，都有相应的惩罚机制。从组织学的角度看，所谓“问责制”是指这样一种制度：首先，在组织的规则中，有一个事先设计好的汇报体系和程序，通常是在一个多极的委托——代理链条中，由低级向更高一级定期汇报情况；其次，责任追究制度，如果上级领导的下级出现责任事件，或其所管辖的单位出现重大责任事故，并造成一定负面影响，组织不仅要对直接行为人、单位按照事先约定的规则追究责任，而且还要求其上级领导本人对相关事宜进行解释、剖析，就自己在其中有无责任、什么责任、责任大小等问题向更高一级组织做出说明，组织并据此作出相应的处理。

从实施方式来看，问责制大致有两种基本方式：一是自我问责，即责任者主动承担责任。例如，自觉检讨、道歉、请求辞职等。二是组织问责。组织问责应根据所发生的问题或事件的情节轻重，规定具体的问责档次，如责令作出书面检查；责令公开道歉；通报批评；调离工作岗位；停职；责令辞职、免职或罢免职务等。通常，已经进行了自我问责，并且其问责程度与组织问责相当的，应当免予组织问责。经济学假定人是经济人，人总会趋利避害和采取机会主义态度，完全依赖自我问责不可能收到预期效果的。所以，自我问责总是建立在组织问责的基础上。

综上所述，我们认为企业的问责制至少具有如下三个特点：

第一，问责制的实质是一套制度。无论是谁应该向谁汇报，也无论谁具有问责的权力，无非是企业为了实现其既定目标而设置的一套规则，而这套规则具有超越个人的权威性；

第二，问责制强调了对具体责任人的责任追究。问责制与其他制度不同，针对某一事件或事故，它一定要具体到哪个人应当承担什么样的责任，除了要问当事人的责之外，还要问其主管领导的责任，而不是笼统地谈论责任；

第三，问责制强调对责任的追究。即具有有责必究、有过必罚、有咎必辞的鲜明特征。

国有企业建立质量问责制的途径

在国有企业中普遍建立问责制的必要性无需多谈，关键在于我们如何具体推行这一制度。

对侧重于质量事件的问责制而言，要结合企业的质量管理，在管理领域推行问责制。问责制本身不是目标而是手段，在企业的管理层面，产品或服务的质量管理始终是管理的一个核心环节。因此，企业应当围绕质量的所谓“零缺陷”目标实施问责制是很合适的。企业可将问责制纳到已经建立起来的ISO9001质量管理体系中来。比如，某个产品质量失控，企业首先想到这是某个班组的过失，班组长是第一责任人。但队长和车间主任系班组的直接领导，同样难辞其咎，而且责任更大。而主管副总或总工程师虽然并不直接参与生产管理，但作为生产线的最高指挥官，由于用人不当且缺乏检查、监督而造成工作失控，也要负连带责任。

事实上，一些省市已经开始进行问责制的尝试。北京市国资委出台政策规定：一旦国企负责人出现重大经营决策失误，将依据决策失误的大小受到告诫、扣除绩效年薪或延期兑付绩效年薪、免职和禁入等不同程度的处罚。处罚依据造成企业损失金额大小而定。如果企业净资产在25亿元以下，损失数额100万元以上、500万元以下的，以及企业净资产25亿元以上，损失数额占企业净资产1‰至2‰的，对责任人给予告诫、扣除绩效年薪处理；如果企业净资产在25亿元以下，损失数额500万元以上的，以及企业净资产在25亿元以上，损失数额占企业净资产2‰以上的，对责任人给予扣除绩效年薪、给予或建议给予免职处理；经营决策失误有损国家形象和声誉，或者在经营决策过程中故意损害国有资产，弄虚作假并转移、销毁有关证据的责任人，将受到“禁入”处理，不得再在北京国企任职。如果触犯法律的国企负责人还将被移送司法机关追究刑事责任。

任何一项改革或新制度的推行，肯定会触及到某个个体或局部的利益，来自各方的压力不可避免。国企改革的经验和教训告诉我们，有些制度创新无法付诸实施，好的制度不能贯彻到底，大致有两方面原因：其一是由于触及到某些利益集团的利益而遭致强力反对，而使创新或改革搁浅；其二是领导人的更换，由于新的领导者有时并不认可过去领导的做法，而使改革方案搁浅。大量管理案例表明，科学的管理理论与方法的实效性，不在于它的技术含金量，而在于执行的长久坚持。

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