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从62号文到25号文说明招商引资政策混乱

2014年11月27日，国务院下发了《关于清理规范税收等优惠政策的通知》(国发[2014]62号)，要求对各地区和部门对于特定企业及其投资者在税收、非税等收入和财政支出方面的优惠政策进行专项清理，并在2015年3月底前向财政部报送本省(区、市)、本部门对税收等优惠政策的专项清理情况，由财政部汇总报国务院。

此文一出，立即引发轩然大波，地方政府、国内外企业反映强烈。众所周知，在以往及目前的地区经济、行业发展中，税收等优惠政策扮演着重要角色，尤其是地方政府在招商引资中，优惠政策更是必不可少。且不谈此种做法是否合适、是否符合长远利益，单从实践操作来说，如果对于税收等优惠政策进行全面清理，对于各地政府与企业签订的引资合同、协议等进行“全面梳理”，也涉及政府信用、政策稳定、经济发展等等诸多问题，可能引发政府违约、撤资增加等一系列严重后果。

5月10日，国务院又发布了《关于税收等优惠政策相关事项的通知》(国发[2015]25号)，就62号文的相关事项做了说明，包括“各地区、各部门已经出台的优惠政策，有规定期限的，按规定期限执行；没有规定期限又确需调整的，由地方政府和相关部门按照把握节奏、确保稳妥的原则设立过渡期，在过渡期内继续执行”；“各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效；对已兑现的部分，不溯及既往”，而62号文规定的专项清理工作，则“待今后另行部署后再进行”。

这种大反转的剧情，实在让人大跌眼镜。国家政策，事关重大，务须慎重再慎重，政策出台前一定要进行严谨、深入的调研论证和周全设计。从62号文的初衷来看，似乎是对的，严肃财经纪律、维护市场秩序、保证国家宏观调控效果么，何况，税收等优惠政策的乱象也确实存在，造成了很多负面影响；但深入研究分析，却会发现，税收等优惠政策的泛滥和清理，却远不是直接否定、一禁了之那么简单，而需要从新常态下的经济社会发展、国际竞争等多角度进行评估、设计。

一般认为，25号文的出台，62号文的短命(虽说“今后另行部署后再进行”，但谁都明白，这个“今后”就跟那个“明天”同样含义，基本可以确认为无疾而终了)，是迫于当前“经济下滑压力持续加大”而采取的措施之一。虽说新常态的基本特征之一就是经济增速放慢，但降到7%以下仍然有各方“不可承受之重”，所以近期国家已经采取了降息、降准、放松贷款、鼓励投资、促进出口、“盘活”股市等一系列“稳增长”措施，62号文的直接效果是抑制、减少投资，与目前经济政策的大方向背道而驰，“暂停”实施势在必然。但笔者认为，若只是单纯从这个角度认识从62号文到25号文的急剧转变，还是太肤浅了，也解决不了政策稳定与政策设计的大方向问题--难道等经济形势好转了，需要控制增长速度了，就再度实施62号文？

62号文的出台，直接诱因自然是招商引资中的优惠政策乱象，但这个文件出台的背后，却隐含了很多原则性问题的认识歧义。其一，我国今后发展，是否该把政策重心转向对外投资而弱化引进外资？其二，我国市场经济体制下的经济政策体系中，需要不需要有投资激励措施(即所谓的优惠政策)？其三，投资激励措施是否会导致不公平竞争，扰乱市场秩序，影响宏观调控，还可能引发国际贸易纠纷？不得不说，对于这些政策制定原则问题的认识，还是混乱的甚至是错误的。

必须强调的是，投资促进，是各国经济发展政策的重要组成部分，即使最发达的市场经济国家，也高度重视，包括美国、英国、德国、瑞典等高度发达的市场化国家，都有高层次的国家投资促进机构和政策体系。国际直接投资，是最重要的国际资源之一，也是最先进生产要素的载体，无论发达国家还是发展中国家，都在积极吸引国际投资，以此作为参与国际竞争、保持或提高国家竞争力的重要手段。吸引外资，最重要的当然是各国的投资环境，但优惠政策也是必不可少的一环，如美国在实施“再实业化”“选择美国”过程中，就采取了一系列的财政、税收、土地等优惠政策措施。其实，发达国家普遍采取的“投资移民”政策，就是吸引国际资本的一项颇具含金量和象征意义的激励措施。

由此可见，我国在新常态发展中，投资促进只能加强不能削弱，包括建立、完善法律政策体系与投资促进体制、机制。正在修订中的新《外国投资法》，也把投资促进作为重要方面予以了重视。

至于投资促进的法律政策体系，应该说明的是，属于法律规范的，如环境保护、劳工保护、税收政策、国土规划等，必须严格遵守，不能为了招商引资而突破法律红线；但地方政府也可以在自己权限范围内，根据本地区具体情况，制定各自的投资激励措施，也就是说，应清晰中央和地方政府的权限划分。比如土地使用，必须遵守国土规划和审批程序，地方政府不能为了招商引资违规审批；但土地价格，应属于地方政府权限，地方政府可以根据市场、项目的具体情况来决定土地出让价格的高低，或者进行拍卖。法律的归法律、政策的归政策，中央的归中央、地方的归地方，也就不需要这么发62号或25号红头文件来搞所谓的清理、规范了。

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