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全面放开放宽落户限制将带来经济变局

文/ 苏宁金融研究院高级研究员付一夫

曾几何时，户籍宛如一堵无形的高墙，横亘在城乡、地区与人群之间，难以逾越；如今，这堵高墙因全国各地轮番上演的“抢人大战”与《通知》的发布而真正开始瓦解。在户籍改革的漫长征程上，国人已经奋斗了35年之久。

继石家庄后，又有一大波“零门槛”落户的城市正拍马赶来。

日前，国家发改委网站发布了关于印发《2019年新型城镇化建设重点任务》的通知(以下简称“通知”)，其中在“加快农业转移人口市民化”这一任务中明确提及，要继续加大户籍制度改革力度，在此前城区常住人口100万以下的中小城市和小城镇已陆续取消落户限制的基础上，城区常住人口100万-300万的Ⅱ型大城市要全面取消落户限制；城区常住人口300万-500万的Ⅰ型大城市要全面放开放宽落户条件，并全面取消重点群体落户限制。

如果把石家庄开创性的“零门槛”落户比作星星之火，那么《通知》便是为其燎原添了一场东风。

曾几何时，户籍宛如一堵无形的高墙，横亘在城乡、地区与人群之间，难以逾越；如今，这堵高墙因全国各地轮番上演的“抢人大战”与《通知》的发布而真正开始瓦解。

在户籍改革的漫长征程上，国人已经奋斗了35年之久。

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在特定的历史阶段，户籍制度的积极作用不可忽视。尤其是在工业化进程早期的我国，户籍制度的建立大大减轻了城市的就业压力，确保了工业化的优先发展，并实现了国民经济与社会稳定的协调发展。当然，在计划经济体制下，户籍的存在还有效避免了城市人口基本生活必需品按计划供给的失控与无序。

然而，随着国民经济的进一步发展与市场经济体制的逐步确立，城市轻工业与服务业日渐壮大，对劳动力需求增加；而农村劳动力过剩态势愈发明显，户籍制度的负面影响也开始凸显。最典型的例证便是上世纪80年代乡镇企业的崛起，让相当数量的农民工及其家属开始到城镇务工经商，并迫切要求在城镇落户。

为了适应新形势的要求，国家开始有意识地降低城镇的“入市”门槛，这便标志着我国长达35年的户籍改革之路正式启程。

比如，在1984年10月，国务院颁布了《关于农民进入集镇落户问题的通知》，其中明确了《自理口粮户口簿》制度的实施；1985年，公安部出台了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，其中决定对流动人口实行《暂住证》、《寄住证》制度，标志着公民开始拥有在非户籍所在地长期居住的合法权利；同年，全国人大常委会通过了《中华人民共和国居民身份证条例》，该条例规定“居民在办理涉及政治、经济、社会生活等权益事务时，可出示居民身份证，证明其身份”，凭借“一人一证”对“一户一簿”的替代，实现了户籍制度由对“户”管理向对“人”管理的转变。这不仅极大地放松了过去对于人口迁移的约束和限制，更体现出我国公民平等权和自由迁徙权理念的回归。

不过，以上种种只能说是逐步放宽，而真正意义上的变化还要到2000年以后。

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进入新世纪，随着经济全球化的提速与我国市场经济的深入发展，人口的自由流动、劳动力资源的合理配置、城乡居民身份地位的平等性等一系列问题受到户籍的掣肘。于是，时代再度呼唤户籍制度的改革。

为此，2001年3月30日，国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，以小城镇为起点开始深入贯彻，这标志着我国户籍制度的改革步入加速时期。而后，全国各地都在大胆探索新的户籍改革方案，呈现出一片“百花齐放、百家争鸣”的局面(参见下表)。

尽管这些改革模式有所不同，但其大体逻辑都是一致的，那便是迎合市场经济的内在要求，降低城市落户门槛，让作为经济活动主体的人能够自由迁徙，企业能够自主用工，劳动者能够自主择业。

不过归根结底，经济发达的大城市才是到人们流动意愿的真正所在，因为那里有更多的机会与更好的前景，即便是没有机会落户或拿到居住证，很多人也心甘情愿在此“漂泊”。

以北京为例。2010年，北京常住人口为1962万人，同2001年相比，年均增加64.3万人；其中，2010年北京非户籍人口700.3万人，占总人口的比重达到35.7%(参见下图)。值得注意的是，1978年至2010年，北京人口增加第一个500万用了23年，增加第二个500万仅用了9年——而这第二个500万中，近八成是非户籍人口。这足以证明大城市对于广大居民的吸引力。

站在全国的层面来看，当大量的人口涌入北上广深等一线城市，其他城市的发展建设却急缺人才时，这就是经济学角度的一种人力资源配置不得当。

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2017年下半年开始，一场声势浩荡的“抢人大战”突然开始轮番上演于全国诸多二三线城市之中，而各个城市的优惠条件之一便是大幅度降低落户门槛。且不提西安的“确保24小时办完一个落户手续”与山东的“一人落户，全家落户”，就连向来高冷孤傲的北京，在“疏解整治促提升”的同时，也给人才开辟了绿色通道。

无形当中，“抢人大战”的不断升级再度为户籍改革的提速助了一把力。表面上看，这与前文所述的“人才引进”模式相似，并没什么新鲜之处，然而深究下去，这次有两点是不同以往的：

其一，“人”受到的重视被摆在了前所未有的高度。

2014年，我国16-64周岁的适龄劳动人口首次出现下降，较2013年减少了113万人，此后更是连年下降。倘若缩小年龄范围，我国16-59周岁的人口规模早在2012年便出现了下滑，2012~2018年共减少了近3000万人。这标志着我国“刘易斯拐点”的来临与人口红利的衰减。此时，通过更高质量的劳动力来弥补数量上的缺失方为上策。

与此同时，在知识经济和全球一体化的背景下，科技进步对经济发展的促进作用越发强大，诸如大数据、云计算、人工智能等新兴技术正呈爆炸式发展，这也客观上形成了国内市场上对人力资本前所未有的巨大需求。

其二，二线城市集体崛起，势不可挡。

当一线城市吸引众人的目光时，二线城市也在悄然间飞速发展着。继天津、重庆、苏州后，2014-2017年，杭州、成都、武汉、南京、青岛、长沙、无锡七个城市的经济总量也相继进入“万亿俱乐部”，且经济增速始终高于全国平均水平。同时，这些二线城市的软实力也在不断提高，其中不少城市对于人才的吸引力，与北上广深相比已不遑多让。

不仅如此，国家的政策也正在向二线城市倾斜。在2017年确定的“国家中心城市战略”城市名单中，除了北上广深外，杭州、南京、郑州、青岛、成都、武汉、西安等城市悉数在列。该战略不仅将上述二线城市提到了新的高度，更是充分肯定了它们对所在区域的辐射带动作用。再加上较低的生活成本与舒适的生活环境，可以预见的是，集体崛起的二线城市们，其前景会比经济发展趋于饱和的一线城市更令人期待。

在此背景下，各地纷纷在最大范围内予以落户方面的政策优惠，惠及范围也越来越广。而此次《通知》的发布，更是翻开了时代崭新的一页；取“高墙”而代之的，是全国范围内各个城市之间更为合理的劳动力资源配置与更加自由的人口流动，也是更有活力的国民经济发展势头。

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还没有结束。

户籍是事关每个人的大事，而《通知》中所提及的种种内容，势必会对未来产生一系列深远影响。在笔者看来，至少有以下三点值得期待与关注：

第一，城镇化进程或继续提速。

在此前城区常住人口100万以下的中小城市和小城镇已陆续取消落户限制的基础上，按照《通知》的要求，有近百座城市将全面取消或是放开放宽落户的限制。这不仅会在相当程度上对非户籍人口的落户产生较大的吸引力，还会驱使很多农村居民来到城市落户，从而带动我国城镇化进程的继续提速。不过，由于不同城市的就业吸纳能力、公共服务水平等方面存在差异，故对于人口的吸引程度也会有高有低。

第二，公共服务覆盖面将会更广。

或许会有人担心，随着更多人加入到城镇化大军当中来，是否会对现有的公共服务资源造成冲击。不过根据《通知》内容，医疗、教育、养老等一系列关系到民生的问题都有提及，比如“在随迁子女较多城市加大教育资源供给，实现公办学校普遍向随迁子女开放，完善随迁子女在流入地参加高考的政策”，“全面推进建立统一的城乡居民医保制度”，“推进城乡居民养老保险参保扩面”等等。受此影响，相关的公共服务覆盖面也会进一步扩大。

第三，要警惕房地产市场炒作之风抬头。

即便是落户门槛一再降低，大都市与大都市周边依然是人们的优先考虑对象。如果人口流动总体上向着这些地方聚集，或许会对当地的楼市带来一定影响，比如房价上涨引发的炒作之风抬头。因此，在“房住不炒”理念日渐深入人心的今天，除了放开户籍之外，还应推动人口与土地的挂钩，增加住房建设，同时做好房地产市场管控，谨防借机炒作。

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